Remède ou poison ? / Flickr, creative commons
Les finances publiques vont mal, les fonctionnaires aussi. Souvent accusés de nonchalance, de flemmardise voire de procrastination – tendance à remettre systématiquement au lendemain – la réalité de leur quotidien est bien différente. Stress, incertitude et pression sont le lot de millions de fonctionnaires pour qui l’Europe est soit coupable, soit étrangère à leur problème.
La une « Des Echos » du 18 mai 2011 est sans appel, les fonctionnaires territoriaux ont cumulé en moyenne 22,6 jours d’arrêt maladie en 2010. Un nombre en constante augmentation d’après l’étude réalisée par Dexia Sofap auprès de 331500 agents et 18100 collectivités. Les annonces de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, le livre autodestructeur « Absolument débordé » de Zoe Chepard sur la fonction publique territoriale, la stigmatisation des fonctionnaires par certains hommes politiques et la pression sur les administrations à qui on demande de « faire plus avec moins », sont autant de facteurs d’anxiété pour les agents des services publics. De plus dans ce climat de crise généralisée, l’Union européenne est souvent accusée d’être le premier responsable. Néanmoins entre malaise des fonctionnaires et Europe, les rapports sont certes nombreux mais pas si simple.
L’UE à l’origine des maux des agents du service public ?
Il y aurait au moins trois raisons d’accuser l’Union européenne de « plomber le moral » des agents des services publics. D’abord, le seuil fixé afin de limiter le déficit public des États membres (3% du PIB) se matérialise en France par une série de mesures d’austérité, dont le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Puis l’obligation pour les administrations de s’adapter rapidement, souvent dans l’urgence à la quantité incalculable de nouvelles normes européennes. Enfin, le flou juridique qui entoure les services sociaux d’intérêt général (SSIG) commence à inquiéter. Les services socio-éducatifs, médico-sociaux, publics ou du secteur associatif sans but lucratif pourraient être soumis aux même règles de mis en concurrence qu’une entreprise privée. Néanmoins méfions-nous des raccourcis simplistes.
Le choix de ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux – sans pour autant réduire le nombre de services publics – repose uniquement sur un choix politique du gouvernement (conservateur) actuel. Là encore ce n’est pas la première fois que les hommes politiques se cachent derrière l’UE.
Concernant la production de normes, il serait là aussi simpliste d’accuser l’UE. Lorsqu’une directive est votée, il existe des modalités de transposition en droit français qui incombent relativement souvant à nos législateurs. Ils doivent voter une loi afin de rendre notre droit national conforme à la norme européenne. Puis il revient au gouvernement de produire les décrets d’application puis et circulaires afin que l’administration puisse appliquer ces nouvelles règles. La mise en place de ces normes crée, dans tous les cas, des modifications et des dysfonctionnements dans la gestion des services publics. La source de ces désordres n’est pas l’UE mais l’absence dans notre culture d’administration d’une notion clé, la conduite du changement.
Enfin l’incertitude qui entoure la définition des SSIG est productrice d’anxiété pour nos élus, dirigeants et syndicalistes mais son impact sur le quotidien des agents reste pour l’instant invisible. En effet les SSIG restent encore des « zones grises » quant à leurs conditions d’applications.
L’Union européenne, la solution aux maux des fonctionnaires ?
L’Union européenne joue un rôle central dans la protection de la santé des travailleurs et notamment pour 80% des effectifs de la fonction publique territoriale (FPT) occupant des emplois techniques et assez physiques. En effet, la directive 89/686/CEE harmonise les règles et normes des équipements de protection individuelle. Malgré une augmentation de 20% du nombre d’accident du travail dans la FPT par rapport à 2009, ces règles visent à protéger les travailleurs même si elles sont parfois perçues comme trop contraignantes.
Concernant le management stratégique des administrations publiques, elles auraient tout à gagner à s’inspirer de l’Union européenne. Aujourd’hui les administrations françaises sont sclérosées en raison d’un système fondé sur des responsabilités diluées, un management paternaliste voir absent, un partage de l’information inexistant et une gestion « imprévisionnelle » des emplois… De plus l’action publique manque trop souvent de vision politique stratégique. Difficile donc d’avoir des agents motivés et investis s’ils n’identifient pas le sens à donner à leur action. A l’inverse, l’administration européenne a une gouvernance identifiée – à ne pas confondre avec la gouvernance des institutions européennes même si la différence n’est pas évidente-, elle généralise la mise en place de gestion de projet par la réalisation de diagnostic, la mise en place de Comité de pilotage et de comité technique, la publication de programmation stratégique d’actions, une reporting systématique de chaque décisions, le partage de l’information et l’évaluation systématique de ses politiques publiques. Voilà une administration qui cherche à donner du sens à son action. Elle donne une vision, cherche à la partager et accepte de porter un jugement de valeur sur son action. Nos décideurs politiques et dirigeants d’administration auraient beaucoup à apprendre des pratiques qui prévalent au Berlaymont (Cité administrative de la Commission européenne). Pourtant, les futurs directeurs de nos administrations publiques, formés à Strasbourg, à quelques pas du Parlement européen, sont – « lobotomisés » – formés aux outils de gestion financière et comptable. Ce type de formation explique pourquoi en France la modernisation rime avec contrôle de gestion et non pas conduite du changement.
Dans ces conditions, l’avenir de nos administrations publiques semble vide de sens et saturée de statistiques financières. Dès lors on peut s’attendre à une baisse continue de la qualité de nos services publics et à une détérioration de la santé physique et psychique de nos fonctionnaires. Néanmoins l’européanisation de nos administrations est en marche pour le meilleur (fonds structurels dans nos collectivités locales, processus de Bologne dans nos universités) et malheureusement aussi pour le pire (Politique d’immigration et d’asile).
François Plathiny
Fonctionnaire territorial
[...] L’auteur s’interroge ensuite sur la pertinence de l’UE à régler ses problèmes. Il invite notamment notre administration « sclérosée en raison de son système fondé sur des responsabilités diluées, un management paternaliste, un partage de l’information inexistant » à prendre exemple sur la gouvernance européenne. (article complet) [...]