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L’afflux de 20.000 à 30.000 tunisiens sur l’île italienne de Lampedusa a poussé le gouvernement italien à accorder à ceux-ci un titre de séjour temporaire, leur permettant de circuler dans l’ensemble de l’espace Schengen. La réaction de la France ne s’est pas faite attendre et elle a conjointement avec l’Italie, demandé à la Commission européenne que les dérogations à ces accords soient élargies. Mais qu’en est il réellement de ces accords de Schengen et des évolutions actuellement proposées par l’Union européenne (UE) ?
Les accords de Schengen ont organisé en 1985 la liberté de circulation des personnes, l’une des libertés européennes, en supprimant les frontières internes au sein de l’UE. Ce texte a émergé suite aux grèves des routiers de l’hiver 1984, las de devoir subir les contrôles douaniers, alors que les échanges de biens s’accroissaient du fait du développement de la Communauté économique européenne (CEE).
Créé d’abord entre six pays, ce système en regroupe désormais 25. La Grande-Bretagne et l’Irlande n’en font pas partie. Chypre, la Roumanie et la Bulgarie n’ont pas été considérées comme suffisamment prêtes par l’UE pour en faire déjà partie. L’Islande, la Norvège, la Suisse, et depuis peu le Lichtenstein, bien que n’étant pas membres de l’UE, sont parties à cet accord.
Si les frontières internes ont été supprimées, d’autres modalités de protection de l’ordre public ont été mises en œuvre au niveau européen, telles que la mise en place des douanes volantes, la création du Système d’information Schengen (SIS) – permettant de regrouper les données sur les personnes recherchées au sein des différent pays européens – et enfin la création de l’agence Frontex renforçant notamment la surveillance des frontières extérieures de l’Union.
L’actuelle tension autour de Schengen est fortement dictée par les circonstances. Au delà de l’afflux de Tunisiens à Lampedusa, les autres révolutions arabes et en particulier les affrontements en Libye font émerger la peur – largement fantasmée d’un afflux massif de migrants. Mais il faut mettre ces mouvements de population en perspective avec ceux ayant lieu aux frontières de la Libye, en direction de l’Égypte et de la Tunisie, et qui concernent plus de 500.000 personnes, d’après l’évaluation du HCR ; ou avec les afflux de réfugiés des Balkans lors des guerres yougoslaves, que les pays européens – et en particulier l’Allemagne – ont accueillis – certes contraints par le droit européen et international – sans pour autant mettre en péril leur équilibre, comme le faisait justement remarquer l’eurodéputé Verts Daniel Cohn-Bendit.
Mais ce sont évidemment des considérations politiques qui ont poussé différents gouvernements européens à agir de la sorte. Chacun subit une forte montée des partis d’extrême droite au sein de son pays et des échéances politiques sont prévues sous peu. Le sort de Berlusconi dépend en effet en partie du soutien de la Ligue du Nord ; en France, les bons chiffres de Marine Le Pen (Front national) lors des derniers sondages en vue de la présidentielle poussent le gouvernement actuel à se montrer intransigeant sur la question migratoire ; et au Danemark le Gouvernement a récemment décidé de remettre en cause l’ouverture de ses frontières, ayant besoin du soutien du Parti du peuple danois, qui a récolté 15% des voix aux dernières législatives, pour obtenir le vote de son budget à la fin du mois.
La Commission européenne, pressée par les gouvernements italien et français, a donc fait des propositions le 4 mai dernier afin d’étendre les possibilités de rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures. Schengen permet d’ores et déjà la mise en œuvre de ces « mesures de sauvegarde » d’une durée de 30 jours renouvelable, en cas de « menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure ». Utilisées plus de 70 fois entre 1995 et 2011, elles visaient principalement à pouvoir juguler d’éventuels risques sanitaire ou d’attentats, elles ont surtout été utilisées lors de rencontres sportives ou à l’occasion de sommets politiques.
Les évolutions envisagées concerneraient deux situations :
- en cas de défaillance d’un Etat dont les frontières sont aussi celles de l’Union européenne – ce cas est notamment conçu pour la Grèce ou Malte, chacune aux prises avec des afflux massifs et réguliers de migrants, dont elles ne peuvent ni ne veulent s’occuper dans le cadre des lois européennes et internationales en vigueur
- lorsqu’une partie de la frontière extérieure de l’UE est soumise à une pression migratoire extraordinaire. Cependant, Cecilia Malmström, Commissaire européenne aux affaires intérieures, a estimé que ce cas ne saurait s’appliquer à la situation actuelle.
La volonté de limiter les accords de Schengen a une portée symbolique, chahutant l’un des principes clés de l’Union européenne. La possibilité de pouvoir passer les frontières sans douane constitue pour les citoyens européens une avancée majeure de la construction européenne, sans compter qu’elle permet d’ancrer en chacun le symbole de la constitution d’un ensemble politique.
Cependant, il est fort à parier que les actuelles propositions d’évolution de Schengen n’auront que peu de portée pratique. Cecilia Malmström a souligné avec vigueur que la mise en œuvre de ces nouvelles exceptions n’aurait lieu que dans des circonstances exceptionnelles. Son équipe a aussi laissé entendre que cette évolution des accords de Schengen ne saurait voir le jour sans la mise en œuvre d’un nouvel objectif : limiter la marge de manœuvre des Etats en la matière et renforcer les pouvoirs européens sur la mise en œuvre de ces politiques – la Commission européenne ayant souligné l’absence d’évaluation par les Etats de la coopération judiciaire en matière pénale ou en matière de lutte contre le trafic d’armes et de drogue.
Les gouvernements européens, à jouer avec les symboles pourraient au bout du compte, y perdre plus qu’ils n’auraient à y gagner.
Orsolya Veille
Juriste internationale
Membre des Cabris de l’Europe
